Съдът на ЕС определи като несъвместимо с правото на ЕС лишаването от правото на свободно движение заради дълг. 

§ В случай на възприето по-късно тълкуване на правото на ЕС от Съда на ЕС, административните органи са задължени да преразглеждат своите решения, които не съответстват на това тълкуване.

Чл. 99 АПК, който урежда основанията за изменение или отмяна на влезли в сила административни актове, противоречи на правото на ЕС, защото препятства лицата да извеждат от практиката на Съда на ЕС основания за отмяна на административни актове, които нарушават правата им, следващи от статута на граждани на Съюза.

Правото на ЕС не допуска прилагането на национална разпоредба, предвиждаща налагането на ограничение на правото на свобода на движение на гражданин на държава членка в рамките на Съюза само поради това че има към частноправно юридическо лице задължение, което надхвърля законовоопределен праг и не е обезпечено.

Правото на свободно придвижване на хора в рамките на ЕС е една от Четирите свободи (наред със свободното движение на капитали, стоки и услуги). Освен това правото на свободно придвижване в пространството може да бъде разглеждано и извън икономическия контекст, с който най-често се свързват свободите на движение, като естествено човешко право. Като такова право, то подлежи на ограничаване само в изключителни случаи с цел защитата на публичния и обществения интерес (напр. извършване на престъпление, а в някои държави и административно нарушение). В противовес, лишаването от право на свободно придвижване заради дълг (бил той от частноправен или публичноправен характер) се приема, че следва да е останало в миналото като способ за гарантиране на вземанията. Оказва се, че в Република България това положение не е напълно валидно, поради което и се налага Съдът на ЕС да се произнася по иначе ясни начала на съвременното право, а именно – недопустимост на забраната за частноправен дълг да се ограничава правото на свободно придвижване – дело Byankov[1].

1. Факти по главното производство и преюдициални въпроси

Г-н Бянков е български гражданин, на когото е наложена през 2007 г. принудителна административна мярка забрана да напуска територията на Република България и да му бъдат издавани паспорти или заместващи ги документи, заради частноправен дълг[2]. Мярката е наложена със заповед на директора на Областна дирекция на МВР по искане на частен съдебен изпълнител във връзка със задължение на г-н Бянков към българско частноправно юридическо лице в големи размери по смисъла на Закона за българските лични документи (Обн. ДВ. бр.93 от 11 Август 1998г.). Заповедта не е обжалвана и влиза в сила.

Разпоредбата на основание която е издадена заповедта бива закономерно отменена през 2009 г. На следващата година (2010 г.) г-н Бянков, като се позовава на правото на ЕС и на решения на Върховния административен съд подава молба за отмяна забраната да напуска територията на страната.

В този момент г-н Бянков се сблъсква с повсеместно ширещия се брутален формализъм на правоприлагащите органи в България. Главният секретар на МВР, към когото е препратена молбата, разсъждава на плоскостта, че г-н Бянков иска отмяна на влязъл в сила административен акт, основанията за което (на брой – седем, като при една от хипотезите г-н Бянков не е активно легитимиран да иска отмяната) са уредени изчерпателно в чл. 99 АПК. Четейки разпоредбите, Главният секретар очевидно не съзира случаят на г-н Бянков да попада в някоя от хипотезите, поради което отхвърля молбата с мотива, че „стабилен административен акт“ може да бъде отменян само при наличие на някой от изрично уредените случаи. Тук е добре внимателно да се помисли до какви абсурди води правният формализъм – заповедта е влязла в сила, но противоречи на правото на ЕС, основните начала на правото и нормата, на основание която е издадена, е отменена. По пътя на възприетата от решаващия орган логика излиза, че г-н Бянков никога не ще може да напусне територията на страната законосъобразно (разбира се освен ако не погаси непосилния дълг).

Българският гражданин обжалва отказа пред Административен съд София-град, като националната юрисдикция спира производството, за да отправи искане за преюдициално заключение, като формулира следните въпроси към Съда на ЕС:

a) Допуска ли правото на ЕС национална норма, която предвижда налагането на ограничение на правото на свободно придвижване на гражданите на ЕС в рамките на Съюза само поради това, че едно лице има към друго частноправно лице задължение, което надхвърля законоустановен праг и не е обезпечено?

b) Допуска ли правото на Съюза национална уредба, по силата на която административен акт, който е влязъл в сила, може да бъде отменян само при изрично уредени хипотези, каквито са тези по чл. 99 АПК, при положение, че актът нарушава правото на ЕС и продължава да поражда правно действие за адресатите си?

2. Решение на Съда на ЕС

По отношение на първия преюдициален въпрос положението е сравнително по-ясно и лесно предвидимо. Съдът в Люксембург започва с напомняне, че положението на г-н Бянков попада в обхвата на свободата на движение, което право произтича пряко от статута на гражданин на ЕС.

Правото на свободно движение има два основни компонента. То не се състои само в правото едно лице да влиза на територията на друга държава членка, но също така предвижда и правото да бъде напускана територията на страната, от която лицето произхожда. Това право може да бъде ограничавано само при наличие на валидно правно основание. Въпросното правно основание не може да бъде самоцелно, а трябва да взема предвид съображения, свързани с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве, като изрично са изключени съображения за икономически цели.

От предоставената информация за фактите става ясно, че никакви съображения за защита на обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве не са дискутирани, нито вземани предвид при налагането на мярката, а се преследва изключително икономическа цел.

Възможностите за ограничаване на свободното движение на хора търпят допълнително стесняване, като общностната юрисдикция вече се е произнасяла, „че за да са обосновани, мерките, приети по съображения, свързани с обществения ред или обществената сигурност, трябва да се основават изключително на личното поведение на засегнатото лице и че не се приемат мотиви, които са изолирани от разглеждания конкретен случай или се опират на съображения за обща превенция“[3]. В издадената заповед никъде не се коментира личното поведение на г-н Бянков, както и сериозният характер на заплахата, което също е допълнителен критерии при определяне допустимостта на една мярка, която ограничава правото на свободно придвижване.

Освен всичко посочено до тук може да бъде оспорвана и пропорционалността на мярка „забрана за напускане на страната“, като се посочи, от една страна абсолютния характер на мярката (не търпи изключения, ограничения във времето или възможност за периодично преразглеждане) и в следствие възможността действието и да продължи безкрайно дълго, и от друга страна не се пропуска, че правото на ЕС предвижда възможност за защита на кредиторите без да се налага да бъде ограничавана свободата на движение[4].

Като към това се прибавят и доводи основаващи се на практиката на ЕСПЧ, съгласно която мерки изразяващи се в забрана за напускане на страната следва да бъдат периодично преразглеждани, за да не се считат за непропорционални[5], остава само един възможен извод по отношение на първия преюдициален въпрос, а именно – „правото на Съюза трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска прилагането на национална разпоредба, предвиждаща налагането на ограничение на правото на свобода на движение на гражданин на държава членка в рамките на Съюза само поради това че има към частноправно юридическо лице задължение, което надхвърля законовоопределен праг и не е обезпечено“[6].

Вторият преюдициален въпрос е по-същността си по-интересен, защото ще даде отговор на въпроса как може да бъде преодоляван формализмът в правоприлагането. Тук следва да се започне със съотнасянето на два основни принципа – този на правната сигурност (влязъл в сила акт) и този на правото на ефективна съдебна защита (противоречие с правото на ЕС). Трябва да се напомни, че заповедта е издадена през 2007 г., когато Република България вече беше член на ЕС, а г-н Бянков не я е обжалвал в законоустановения срок – т.е. лицето е имало правни средства за защита, но не ги е използвало.

Началото на разсъжденията по втория преюдициален въпрос следва да започне с изясняване на принципите съгласно, които държавите членки действат, когато гарантират правата, произтичащи от правото на ЕС и същевременно то не урежда въпроса. В този случаи предвид се вземат два принципа – принцип на равностойността[7] и принцип на ефективността[8].

Що се отнася до принципа на равностойността Съдът на ЕС изтъква, че особените условия за прилагането на чл. 99 т. 1 АПК е възможно да се различават в зависимост от това дали основанието за незаконосъобразност е изведено от нарушение на правото на ЕС или от нарушение на вътрешното право.

По съществен обаче е въпросът за принципа на ефективността и за задължението за лоялно сътрудничество на държавите членки, защото лицата в положението на г-н Бянков са поставени в хипотеза да нямат възможност да напуснат страната освен ако не платят или не представят надлежно обезпечение, при никаква възможност за преразглеждане, въпреки явната несъобразност на акта с правото на ЕС. Сроковете по чл. 99 т.1 АПК пък възпрепятстват съответните органи да поискат отмяната, въпреки последваща изрична практика на Съда на ЕС, че акт с подобно съдържание противоречи на правото на Съюза.

Във връзка с това, трябва да се изследва дали, така както е уредено, производството за отмяна или изменение на влезли в сила административни актове прави невъзможно или прекомерно трудно упражняване на правата, които следват от правото на ЕС. По принцип Съдът в Люксембург счита, че, доколкото влизането в сила на актовете допринася за правната сигурност, правото на ЕС не изисква административните органи да са задължени да преразглеждат своите влезли в сила актове[9]. Това правило търпи изключения, като изрично е прието в делото Kempter[10], че при особени обстоятелства от принципа за лоялното сътрудничество изрично следва, че в случай на възприето по-късно тълкуване на правото на ЕС от Съда на ЕС, административните органи са задължени да преразглеждат своите решения, които не съответстват на това тълкуване. От тук се прави извод, че основният въпрос, който следва да бъде изследван във връзка изясняването на поставения преюдициален въпрос е дали, при така дадените факти, уредбата на чл. 99 АПК може да бъде обоснована с оглед принципа на правната сигурност, като се имат предвид абсолютния характер на забраната – тя не подлежи на периодично преразглеждане, нито търпи изключения.

Член 32, параграф 1 от Директива 2004/38[11] урежда, че „лицата, на които е бил забранен достъп до страната от съображения, свързани с обществения ред или обществената сигурност, могат да подадат молба за вдигане на забраната за достъп след разумен период от време, в зависимост от обстоятелствата и при всички случаи след три години от изпълнението на окончателната заповед за забрана на достъпа, валидно приета в съответствие със законодателството на Общността, като излагат мотиви, показващи, че е настъпила съществена промяна в обстоятелствата, които са дали основание за решението за забраната на достъп.“ По аргумент от по-силното основание правото да иска преразглежда следва да принадлежи и на лицата, спрямо които са приложени мерки за ограничаване свободата на движение, които не съответстват на правото на ЕС, какъвто е и случаят на г-н Бянков.

Като има предвид и особения статут, който първичното право придава на гражданството на Съюза, Съдът на ЕС постановява по втория преюдициален въпрос, че „в положения като разглежданото по главното производство национална правна уредба като описаната в акта за преюдициално запитване, доколкото възпрепятства граждани на Съюза да се позовават на правото си свободно да се движат и свободно да пребивават, както е установено в член 21 ДФЕС, срещу абсолютни териториални забрани, приети за неограничено време, а административните органи — да извеждат последиците от практиката на Съда, която потвърждава незаконосъобразността на такива забрани с оглед на правото на Съюза, не може да бъде разумно обоснована с принципа на правна сигурност и следователно трябва да се счита, в посочената степен, за противоречаща на принципа на ефективност и на член 4, параграф 3 ДЕС.“

 


[1] СЕС, 4 октомври 2012 г., Byankov, дело C-249/11, непубл.
[2] По начало принудителните административни мерки (ПАМ) имат за цел не да наказват нарушителя (за целта се налагат санкции), а да прекратят извършването на нарушението или да препятстват неговото извършване при непосредствена опасност, за което чл. 22 ЗАНН е категоричен – „За предотвратяване и преустановяване на административните нарушения, както и за предотвратяване и отстраняване на вредните последици от тях могат да се прилагат принудителни административни мерки.“ Не може да стане ясно как нормотворецът е предвиждал, чрез налагането на ПАМ с гореописаното съдържание да бъде прекратено нарушението. Още повече неплащането на публични задължения е в общия случай някакъв вид административно нарушение или дори престъпление в уредените в НК хипотези, поради което е допустимо поначало да се прилагат ПАМ (но не и със съдържание „забрана за напускане територията на страната“). При неплащането на частноправен дълг изобщо не съществува нарушение (в тесния смисъл на думата), което напълно обезсмисля разискването на възможността за налагане на ПАМ. Това е и напълно нормално, защото рискът е част от „правилата на играта“ при влизането в частноправни отношения – всеки е свободен да избира контрахентите си.
[3] Byankov, цит., т. 41 и цитираната там съд. практика.
[4] Регламент № 44/2001 относно компетентността, признаването и изпълнението на съдебни решения по граждански и търговски дела, Официален вестник, L 12, 2001 г.
[5] Решение на ЕСПЧ от 2 юли 2009 г. по дело Игнатов с/у България, т. 37.
[6] Byankov, цит., т. 48.
[7] Вътрешният правен ред на държавите трябва да урежда отношенията по гарантиране правата на гражданите, произтичащи от членството в ЕС, по начин, който не е по-неблагоприятен от уредбата на сходни вътрешноправни отношения.
[8] Вътрешната уредба следва да е такава, щото да не прави невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, които произтичат от правото на ЕС.
[9] СЕО, 12 февруари 2008 г., Kempter, дело C‑2/06, Rec. I‑411, т. 37.
[10] Kempter, цит. т. 38.
[11] Директива 2004/38/ЕО относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите–членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща Директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО, Официален вестник L 158, 30 април 2004 г.