Плащания, които се контролират пряко или опосредено от държавата, могат да бъдат счетени за държавна помощ по смисъла на правото на ЕС, дори в случай, че средствата за извършването на финансирането се набират в общ фонд посредством доброволни вноски на икономическите оператори.

§ Плащания, които се контролират пряко или опосредено от държавата, могат да бъдат счетени за държавна помощ по смисъла на правото на ЕС, дори в случай, че средствата за извършването на финансирането се набират в общ фонд посредством доброволни вноски на икономическите оператори.

Институциите, органите, агенциите и службите на Съюза не са задължени да коментират всички аргументи и съображения, наведени от страните, във връзка със задължението им за мотивиране на своите актове, а единствено тези, които са от съществено значение в контекста на издавания от тях акт.

Когато институциите, органите, агенциите и службите на Съюза следват утвърдена практика е допустимо те да мотивират актовете си накратко, докато в случаите, в които въвеждат качествено нови елементи в решението си, пълната и всестранна мотивировка е задължителна.

Комисията може да основава решенията си, отнасящи се до държавните помощи и на неверни данни, стига да е поискала сведения във връзка със съответните обстоятелства в разпореждането си до държавата членка за предоставяне на необходимата информация и да не е последвал отговор, с който да бъдат оспорени въпросните фактически обстоятелства. Последващото оспорване на фактите на съдебна фаза е недопустимо.

 

Икономическата система в Общността се основава главно на принципа на свободната конкуренция в условията на свободно движение на стоки, хора, услуги и капитали. Една от пречките за реализирането на идеята за свободна конкуренция е допускането на държавна помощ, извън регламентираните от общностното право случаи, защото по този начин подпомогнатите предприятия ще получат необосновано конкурентно предимство на свободния пазар. Във връзка с това общо положение в Договора за функционирането на ЕС (ДФЕС) е уреден общ запрет – член 107, параграф 1 – „Освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на отделни предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар“ .

Този общ принцип на правото на ЕС нееднократно е влизал в конфликт с желанието на правителствата на държавите членки да подпомагат своите предприятия, чрез което да им дадат конкурентно предимство на общия пазар. За да избегнат забраната за държавни помощи, националните правителства измислят най-различни по своя вид и характер механизми, чрез които се опитват да я заобикалят. Именно поради тази причина практиката на Съда на ЕС по проблема е обилна, като в настоящоия преглед ще изложим последното му значимо решение в областта, постановено от Общия съд по дело Франция/Комисията[1].

1. Фактически обстоятелства

Във Франция съществува „Национална междубраншова служба по плодовете, зеленчуците и градинарството“ (наричана нататък „Службата“), която е публична организация (контролирана от държавата) и извършва дейност, целяща да подобри икономическата ефективност в плодово-зеленчуковия отрасъл. Освен Службата по места са създадени Земеделски икономически комитети, които работят за хармонизиране на производствените, търговските и ценовите практики, както и на практиките, свързани с предлагането на продукти на пазара, и в които членуват земеделски производители от съответния район.

В Европейската комисия постъпва информация относно нерегламентирани плащания в земеделския сектор и през 2002 г. тя изисква от Френската република информация относно помощи към земеделските производители, за които не е постъпвало уведомление. Установено е, че в рамките на механизъм за действие в извънредни ситуации, на организациите на земеделските производители са изплащани суми от общ оперативен фонд, като плащанията са одобрявани от Земеделските икономически комитети и финансирани от Службата чрез доброволни браншови дялове на организациите на производителите и държавно финансиране. Извънредният характер на ситуациите, при които са извършвани плащания, е разнороден по своята същностна характеристика, като намира различни проявни форми – напр. свръхпредлагане на плодове и зеленчуци. Освен за такива ситуации плащания са извършвани и, за да бъдат регулирани цените на пазарите чрез координиран колективен подход и да бъдат финансирани някои структурни дейности за адаптирането на конкретни сектори към пазара.

Във връзка с установените факти Комисията решава да започне процедура по разследване, която е предвидена понастоящем в член 108, параграф 2 ДФЕС (предишен член 88 от ДЕО). Започнатата процедура завършва през 2009 г. с Решение на Комисията C (2009) 203 от 28 януари 2009 г. относно „плановете за действие в извънредни ситуации“ в сектора на плодовете и зеленчуците, приведени в действие от Франция[2]. В своето решение Комисията приема, че помощите, разпределяни на организациите на земеделски производители в рамките на плановете за действие в извънредни ситуации, съставляват държавни помощи и са неправомерни и несъвместими с общия пазар. Съответно тя задължава Френската република да си възстанови тези помощи от получателите ведно с лихвите.

Френската република обжалва въпросното решение на Комисията пред Общия съд като иска от съда да отмени изцяло обжалваното решение, а при условията на евентуалност да отмени обжалваното решение, доколкото се отнася до частта от спорните мерки, финансирана чрез браншовите дялове, във връзка с двете линии на набиране на средствата за финансиране, а именно чрез държавно финансиране и чрез браншовите дялове, които биват набирани от организации на самите производители на доброволен принцип.

2. Решението на Съда на ЕС

Френската република развива в жалбата си две главни линии на защита. От една страна, тя твърди, че Решението на Комисията страда от липсата на мотиви, което е основание за неговата пълна отмяна (първото искане на Франция), а от друга – по същество се твърди незаконосъобразен характер на решението, в частта, в която обявява за държавни помощи по смисъла на член 107, параграф 1 ДФЕС (член 87, параграф 1 ДЕО) плащанията, финансираните чрез доброволните браншови дялове на икономическите оператори.

На първо място ще бъдат разгледани мотивите на Общия съд в частта, в която се обсъжда въпросът за евентуалната липса на мотиви. Френската република твърди, че обжалваното решение страда от липса на мотиви в частта относно финансираната чрез браншовите дялове част от спорните мерки. В този случай Комисията трябвало да изложи изрични съображения защо квалифицира, като държавна помощ и мерки, които са финансирани чрез доброволни вноски. Това било необходимо, защото в случая Комисията не следвала вече установена практика за вземане на решения.

В разсъжденията си Съдът на ЕС започва с напомняне на общите принципи относно нуждата актовете на институциите на Съюза да бъдат мотивирани, като подчертава, че „съгласно постоянната съдебна практика обхватът на задължението за мотивиране зависи от естеството на разглеждания акт и от контекста, в който е бил приет. Мотивите трябва да излагат по ясен и недвусмислен начин съображенията на институцията, издала акта, така че, от една страна, да дадат възможност на съда на Съюза да упражни контрол за законосъобразност, а от друга страна, да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, за да могат да защитят правата си и да проверят дали решението е обосновано. Не се изисква в мотивите да се уточняват всички относими фактически и правни обстоятелства, тъй като въпросът дали мотивите на определен акт съответстват на изискванията на член 253 ЕО трябва да се преценява с оглед не само на неговия текст, но и на контекста му, както и с оглед на всички правни норми, уреждащи съответната материя“[3].

Това положение има за последица, че в конкретния случай Комисията не е длъжна да коментира всички аргументи и съображения, наведени от страните, а единствено тези, които са от съществено значение в контекста на решението.

Този принцип се допълва от различната степен на задължението за мотивиране в зависимост от това, дали Комисията следва постоянна практика по вземане на решения или отива по-далеч, като въвежда качествено нови елементи в решението си. В първия случай е допустимо актът да бъде мотивиран накратко, докато във втория е необходима по-сериозна и всестранна мотивировка. Съотнесени към конкретния случай тези принципи повеляват, че доколкото Комисията за първи път в своята практика е преценявала дали мерки, които са финансирани едновременно чрез държавни средства и чрез доброволни вноски от операторите в съответния сектор, могат да съставляват държавни помощи, са били необходими пълни и всестранни мотиви, както и подробно обсъждане на релевантните доводите на Френската република. Общият съд констатира, че в разглеждания спор това е спазено.

Какви са основните констатации на съда? На първо място, Комисията подробно разглежда механизма на финансиране на спорните мерки, като установява, че те са финансирани от фонд, управляван от одобрените земеделски икономически комитети и захранван съгласно същите принципи като приложимите за помощите от Общността, а именно отчасти от държавна помощ и отчасти от финансовите вноски на производителите, определяни въз основа на количествата или стойността на предлаганите на пазара плодове и зеленчуци, като тези вноски осигуряват между 30 % и 50 % от общите средства на фонда. Заплащането на вноските на производителите става на доброволни начала, като отказът за заплащане води до изгубване на възможността за получаване на държавна помощ.

Като следваща стъпка при аргументацията, Комисията прави всестранен анализ дали така установените плащания могат да бъдат квалифицирани като държавна помощ. За целта тя се позовава на член 87, параграф 1 ДЕО и практиката на Съда на ЕС[4] и стига до заключението, че релевантни са условията за предоставянето на помощта и въздействието на механизма, за да бъде определено дали плащането следва да се квалифицира като държавна помощ, а начинът на набиране на средствата е без значение. Като допълнение е посочено, че е съществувал силен държавен стимул за присъединяване на производителите към инициативата. На основание всичко изложено Комисията преценява, че спорните плащания представляват държавна помощ по смисъла на правото на ЕС и съответно са забранени.

Общият съд отхвърля аргументите на Френската република, която твърди, че решението на Комисията не било мотивирано, защото цитираната съдебна практика се отнасяла само до задължителни вноски, поради простата причина, че Съдът на ЕС никога не се е произнасял по отношение на мерки, финансирани едновременно от държавата и доброволни вноски. Тъй като Съдът на ЕС преценява, че решението на Комисията е мотивирано по такъв начин, че дава възможност на заинтересованите лица да могат да защитят правата си и да проверят дали актът е обоснован, а на Съда на ЕС да упражни контрол за законосъобразност, то първото искане, за обявяване на целия акт за недействителен и неговата отмяна в цялост поради липса на мотиви, е счетено за неоснователно.

Вторият въпрос, който бива разглеждан от съда в условията на евентуалност е искането на Франция обжалваното решение да бъда отменено в частта, която се отнася за плащания финансирани чрез доброволно набираните браншови дялове. По същество Френската република счита, че Комисията е приложила неправилно правото на ЕС като е квалифицирала като държавна помощ плащания, които са финансирани чрез доброволни вноски на икономическите оператори в съответния сектор.

На първо място Съдът обсъжда възможността Франция да навежда аргументи в своя полза, като оспорва определени фактически обстоятелства, счетени за установени на етап производство пред Комисията и на базата на които е издаден актът. По конкретно тези факти са предоставени на Комисията по време на производството пред нея от трето заинтересовано лице, като на Френската република е бил предоставен срок за даване на становище по тези факти, от който държавата членка не се е възползвала. Съгласно постоянната съдебна практика процедурата по установяване на нарушение на правилата, отнасящи се до държавните помощи, е специфична, т.к. засегнатите държави членки са задължени да участват в процедурата и да предоставят на Комисията цялата налична информация, с която разполагат, за да се достигне до законосъобразно решение[5]. Поради това законосъобразността на акта може да бъде преценявана само с оглед данните, с които Комисията е могла да разполага към момента, в който го е приела[6]. От това следва, че когато заинтересованите лица не са предоставили данни за противното, Комисията е оправомощена да се основе на фактите, с които разполага към момента на приемане на окончателното решение, дори те да са неверни, стига Комисията да е поискала сведения във връзка със съответните обстоятелства в разпореждането си до държавата членка за предоставяне на необходимата информация[7]. Направено е заключение, че неоспорването на етап административно производство на определени факти и обстоятелства от значение за решаването на случая преклудира по-нататъшната възможност на заинтересования субект да ги оспорва на съдебна фаза, стига да е имал тази възможност по време на административното производство. На основание изложеното, Общият съд счита част от аргументите (тези отнасящи се до фактите) на Франция за недопустими.

След като отхвърля доводите на Франция по отношение на фактите, Съдът в Люксембург продължава аргументацията си, като анализира общите принципи относно понятието за държавни ресурси.Основните изисквания, за да могат определени мерки да бъдат квалифицирани като държавна помощ е те да бъдат предоставяни пряко или непряко чрез държавните ресурси и отговорността за тях да се носи от държавата[8]. По първата част, чрез израза „пряко или непряко чрез…“[9] се цели в обхвата на определението да попаднат, както предимствата, предоставяни пряко от държавата, така и тези, които са предоставяни от публична или частна организация, учредена от държавата. Самите ресурси не следва непременно да съставляват част от държавния бюджет или дори да принадлежат на държавата – необходимо е единствено средствата да бъдат под публичен контрол и на разположение на националните власти. Фактът, че в началото ресурсите са били частни, не е пречка те в следващ етап да бъдат разглеждани като държавни помощи, стига да са попаднали под държавния контрол[10]. Съгласно съдебната практика фактът, че една схема за финансиране генерира ресурса си изцяло от наложени на заинтересованите предприятия вноски, сам по себе си не може да бъде основание една мярка да бъде изключена от определението за държавна помощ. В противовес не биха могли да се считат за държавен ресурс, а от там и за държавна помощ, средства които са набирани от ползващите по-късно ресурсите икономически оператори, под условието, че финансовите средства не преминават под контрола на публичните власти[11].

От тук може да бъде направено заключението, че релевантният критерии дали ресурсите са публични, независимо от първоначалния им произход, е степента на участие на публичната власт при определянето на мерките и на правилата за финансирането им. Поради това, за да се извърши преценката относно правилността на квалификацията на Комисията, следва да се изследва ролята на публичната власт при определянето на мерките и на правилата за финансирането им. Фактът, че частично средствата са набирани чрез доброволни вноски не е от значение, защото дори при факултативен характер на вноските, участието на публичната власт би могло да бъде значително. Поради това „Общият съд следва да прецени общо ролята на публичната власт при определянето на спорните мерки, без да ги разграничава в зависимост от начина им на финансиране, тъй като публичните средства и частните вноски напълно се смесват в оперативния фонд“[12].

Като прави тази преценка спрямо известните факти, Съдът стига до заключението, че именно Oniflhor решава едностранно какви мерки да се финансират по плановете за действие в извънредни ситуации и по какви правила да се изпълняват тези мерки, както и че одобрените земеделски икономически комитети, макар да управляват оперативните фондове, чрез които се финансират мерките, всъщност не разполагат с никаква свобода на действие при прилагането на въпросните мерки[13]. Именно поради това и на базата на направените по-рано обобщения на правилата отнасящи се до държавните помощи, Общият съд приема, че спорните мерки представляват държавна помощ по смисъла на общностното право, а претенциите на Френската република са неоснователни.

 
[1] СЕС, 27 септември 2012 г., Франция/Комисията, дело T-139/09, непубл.
[2] Официален вестник, L 127.
[3] Франция/Комисията, цит. т. 37 и цитираната там съдебна практика.
[4] СЕО, 22 март 1977 г., Steinike & Weinlig, дело 78/76, Rec. стр. 595.
[5] СЕО, 28 април 1993 г., Италия/Комисия, дело C‑364/90, Rec. I‑2097, т. 20.
[6] СЕО, 11 септември 2003 г., Белгия/Комисия, дело C‑197/99 P, Rec. I‑8461, т. 86.
[7] Франция/Комисията, цит. т. 52 и цитираната там съдебна практика.
[8] СЕО, 21 март 1991 г., Италия/Комисия, дело C‑303/88, Rec. I‑1433, т. 11.
[9] В член 107, параграф 1 ДФЕС (предишен член 87 ДЕО) се използва изразът „[…] предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка […]“.
[10] Противното би означавало достигането до абсурдни положения, защото така или иначе основният ресурс на държавата се генерира, чрез данъчната система и по естеството си първоначално е бил частен.
[11] СЕО, 15 юли 2004 г., Pearle и др., дело C-345/02, Rec. I-07139, т. 36-39.
[12] Франция/Комисията, цит. т. 66.
[13] Франция/Комисията, цит. т. 87.